「行政權與立法權的財政界線」座談會（2025/12/16）柯格鐘教授發言全文

「行政權與立法權的財政界線」座談會（2025/12/16）柯格鐘教授發言全文

台灣經濟民主連合

柯格鐘／國立台灣大學法律學院教授 發言全文

​座談逐字全記錄➤ https://www.edunion.org.tw/edutw/forum20251216/
影片➤ https://youtu.be/CgcvCqdIVhU?si=3J_u-OVYwxhxUKLo

​​主持人、羅教授，還有賴律師，以及我們在座各位女士、先生，大家好。這個議題《財政收支劃分法》，在去年修法之前，沒有想過它有一天，會變成是我們國家在政治舞台上一個熱門攻防議題。

​從去年《財劃法》修法後以來，伴隨著剛剛賴律師作了許多的前情提要介紹，各位都可以看得到，就是現在國會裡面……暫且不談它在立法程序過程的粗糙，比之過往以前所謂「半分鐘」就通過的服貿法案，是個更誇張且更粗糙的一種立法過程。

​本來憲法上之民主國原則雖然是多數決，但是它也建構在諸多的一些前提基礎上，包括了尊重少數，包括了國會的多數，透過在國會裡面的討論，一方面聽到了少數的意見，另外一方面很重要的一件事情，就是透過國會討論議案的過程，來讓多數民眾可以透過國會裡面的討論內容，來知道並理解我們的法律規範會長什麼樣子。

​但整個立法程序，尤其在這一屆國會裡面，似乎比較看不到這樣的一個該有屬於嚴謹立法程序的過程。在此次修法之前，司法院大法官針對立法院職權行使法，也談到了關於國會立法程序當中所提及的國會自律，然而，這次財劃法修法在立法程序上的混亂，仍然還是非常重要的議題，導致此次修法是否存在合憲正當性的問題。就是說，不能只是單純的因為國會多數、訴諸國會自律，也就因此可以理所當然而省略立法該有之必要程序的過程。

​撇開程序問題，我們今天來專心討論相關的實體議題，核心重點討論我們今天所訂的主題，就是行政權跟立法權的界線。立法跟行政彼此間要怎麼分配權力？在我們的憲法跟憲法增修條文之裡面，對此當然已經有一些明文的規定，但我們都知道條文有時而窮，法律制定當下有時候沒辦法考慮到，之後適用法律的人在面對法律的時候，可能發生的問題與疑點。今天就從這個行政權跟立法權之分立，這樣一個實體性的議題來談。

​傳統上大概我們都知道立法跟行政之間的分配，主要是在立法對行政機關所提出來相關預算的審議，如果我們是在講圍繞財政法這個議題上面的話，立法院係代表人民來審查行政機關所編制並提出之預算案，然後也確保行政機關在這個執行相關預算上面來講，它能夠確確實實的是依照它當初編列目的與方式而來執行。

​相反的，行政作為積極主動之國家公權力部分，擬定了國家相關政策跟執行計畫。這個待會我也會特別去強調，行政權裡面也包含了對國家未來的行政事務之計畫跟規劃權的這個部分。

​待會我們談到《財劃法》裡面，當中有一個財政工具，實務上稱之為補助款者，特別是這裡面所涉及的「計畫型補助款」，跟行政權是具有密切關聯性的。簡單來講，「計畫型補助款」是中央之行政權透過給予地方行政權的財政上誘因，讓地方自治團體可以去配合中央行政的施政措施，一種跟中央行政權非常具有密切關聯性的財政工具。

​然而，在《財劃法》裡面，最近一次之修法當中，立法院是把計畫型補助款透給法律規範給訂死。這個是很直接去干預到行政權所衍生之計畫跟規劃權的核心權力。因為行政當中，有所謂「計畫行政」的概念，也就是說中央之行政權想要做什麼事情，它會有一個對未來國家想要做的事情與規劃的想像。那這些規劃想像它基本上是必須透過中央跟地方之間，我們講夥伴的關係，可能提出一個政策上的引導，希望地方可以來配合中央相關的施政與行政目的政策。

​中央政策引導的例子，我上一次在經民連之演講有舉一個蠻簡單的例子。比如說，中央就關於照護政策這個部分，由於每個地方自治團體之照護預算一定有限，所以假設可能只能做一些機構照護。以地方自治團體所擁有之財源，可能只在轄區範圍內之比較大的城市裡面，設一些照護的機構點，那有需要照護的民眾，即使是住在轄區但屬於相較為偏鄉地區，可能就要自己負擔到照護機構點之相關交通的時間成本費用，自己來到比較大的都市或是比較人口比較密集而設置有照顧機構的地方，享有一些照護上的公共服務。

​可是顯然這種情況，沒有辦法照顧到各別民眾之需求，特別是住在偏鄉同樣需要照護民眾的需求。基於照護概念，是在自己本身家庭生活範圍內的話，居家照護無疑更符合需要被照護國民的各別需求。但居家照護相對於機構照護，它顯然要有更多財力上之資源才能確實的被執行。也因此，中央如果推出一個居家照護之政策，他希望能夠讓譬如說住偏鄉的，也許我們沒辦法讓你每個月、每個禮拜、每天都有一個居服員上到你的家門來幫你，比如說換棉被、換個床單，那至少他可能一個月或者是幾個禮拜就能夠上門作服務一次。

​但這個居家照護政策背後除照護人員與輔具需要以外，即需要有強大的財力支撐。這個時候中央之行政權就可以透過這一種計畫型補助款的方式去補助，讓地方自治團體可以願意配合這樣的一個政策，這就是前述財政工具中所謂的計畫型補助款，中央可以透過它的計畫性補助款針對而給予地方誘引、引導地方去配合中央的相關照護政策，去做這樣的一個居家照護政策推動。財政負擔，比如說我中央出一半、你地方出一半，像我們現在很多都市當中之軌道建設，常常有類似這樣各自負擔部分財政的情況。或者說中央希望地方可以多設一點社會住宅，那社會住宅蓋出來就是需要地、需要建築經費，那如果你（地方）願意多蓋社會住宅，那你地方出一半我中央出一半，或是講好四六分，比如說你中央出六成，那地方出四成，這也可以。這個本來就是看中央跟地方之間各自財政的情況底下去做編列而執行的，地方也可以自己選擇不作，換言之，我地方不需要配合你中央政策而執行該等居家照護計畫，自然就不會有該等計畫補助款，或者在中央計畫政策執行結束以後，地方也當然不會繼續獲得中央給予的計畫補助款。因此，計畫型補助款是中央非常重要之誘引地方配合中央政策的財政工具，具有引導地方以配合中央施政或計畫政策性質的特色。但財劃法之修法卻把中央給地方之計畫補助款的補助內容與規模，用立法規範方式將中央施政計畫的計畫或規劃政策給綁死了。

​除此之外，我們可以就立法權與行政權之間的界限，另舉到有某位原民立委提出來要增加禁伐補償費，跟大罷免之前有立法院委員提議要行政院普發現金為例，其實這兩者尤其是當中之普發現金特別條例是個非常典型的一個例子。我記得在大罷免之前，有一團體就來函給法學者，意見調查詢問說：欸這個由立法院提出來之普發現金特別條例的法案，這樣到底有沒有違憲問題？這個不就是憲法第 70 條規定，就已經寫明了是違憲嗎？這個有什麼好意見來詢問的？立法院不得對行政院所提出之預算做一些增加支出的動議，我想它字義已經寫得很清楚了。

​那結果後來之發展有點奇特，因為在大罷免之後，一些情勢上改變，普發現金從立法院提出，變成是由行政院自己提出來，這個就有趣了。立法院提的如果你行政院認為違憲，那行政院提的特別條例，同樣都是發一萬塊錢的普發現金，為什麼就會變成不違憲呢？因為這道理似乎也很簡單，就像如同之前的蔡英文政府或者是更早之前馬英九政府的時候，他們也有發過現金或者是發過替代現金的消費券。為什麼當時候發現金或者消費券，不會有違憲問題？因為它當時都還是由行政院主動去提出來的，而不是由立法院提出來的。就是這個提案機關之差別，導致是否違憲結論的歧異。

​簡單而言，同樣都是給人民普發金錢沒錯，但是你立法院並不能提出這樣的一個增加預算支出的動議，譬如今天行政院提出來的一般預算或是特別預算條別條例裡面沒有這一項目支出的預算，立法院在審議預算時，可以不給行政已經編列科目的預算通過或者縮減其金額，但增加編列科目以外之預算數額或支出項目，就是不能由你立法院來提動議（而未經行政院提出或同意）。至少再怎麼樣，也必須要由行政部門來提出，或至少必須要經過行政部門的同意而來提出，如果假設今天立法院的民進黨團他也有想要這樣比在野黨更會灑幣的作法，普發現金二萬塊，你也不能是由立法院之民進黨團自己來提動議，你還是必須要協調同黨在行政院裡面的從政同志們，能夠在行政院裡面去規劃相關政策與提出預算編列，這樣作法才可以，遑論非由執政黨之在野黨團所提出增加預算支出的法案或動議，強迫行政部門去接受。

​所以，從憲法第 70 條規定而言，立法權基本上在我國法制下只能刪減預算之科目與數額，不能增加預算的科目與數額，這個已經是白紙黑字的條文，個人不覺得憲法第70條解釋，有什麼容許在野黨團，可以提出增加預算動議或法案的空間。

​那當然，這裡也是有些背景原因必須說明，學者也在討論，我們這個憲法第70條的條文，到底是從哪裡來的，基於哪些正當性的理由限制立法院的預算審議權?可以大概看的出來，有幾個比較產生爭議緣起的條文制定原因，為何不讓立法院或立法委員享有向行政部門要求增加預算的權力？背後很大之一個考慮是，以先前原民立委向行政部門提議，必須增加原民的禁伐補償金，否則不給通過相關預算案為例，倘若准許特定立委為預算支出增加而為動議的行為，就會形成一種僅對特定民眾提供特定利益之政治綁樁與分贓行為，學理上稱為肉桶政治。為什麼叫肉桶政治?就是特定區域立委只鎖定他自己之特定選區或者特定身分的選民，要求行政部門必須提供只鎖定特定選區或者特定身分選民而提供預算，來幫他作出政策以買選票的意思。這就是肉桶政治，也就是說，我立法委員強迫你行政院必須要提出一個特定的預算，來協助我的選民可以因此而獲益，這就是肉桶，透過立法要求預算增加或者提議而把你行政綁起來。

​如果各位曾經注意，有些地方自治團體之行政部門與立法部門間的互動關係，存在有所謂議會之議員對於政府的行政部門，享有編列在選區內之公共工程預算的建議權，以進行預算得以順利獲得通過與政治忠誠的綁樁行為，大概就知道所謂肉桶政治就是長這個樣子。這種行為也會外溢而衍生到權力分立之立法機關以外，例如針對第四權的媒體。比如說，我行政部門知道某些媒體或者特定記者跟我們地方政府非常要好，就常常給他相關計畫的補助。目的不是要你媒體記者報導揭弊，而是要盡量講地方執政者的好話。

​針對憲法第70條規定之正當性，另外提出第二個原因，是為了維持所謂的財政紀律。各位都知道，不受控的權力是一種美好的春藥，使用別人的錢且不需負責償還，無疑則是一件更「美好」的權力。

​如果每個立委都可以動議，增加行政部門之預算支出，那行政提出的預算很容易就會失控。因為你可以想像，反正花的是大家的錢，甚至是未來子孫本來可以用的錢，買的卻是我此時候為自己選舉或者答應選民所想要政策的選票，這就是為什麼會有憲法第70條規定原因，如果立委可以作增加支出之動議，那這樣花起錢來，就會很沒有節制，完全缺乏必要的財政紀律。最後，則是關於「權責相符」之理由部分，施政畢竟是行政權之權力，在權力分立中由行政機關非由立法機關來負責執行，立法權不可能替代行政權去負擔施政成果的成敗責任，這是兩權之間非常重要的權責劃分。

​大法官在釋字 391 與 520 號有進一步關於行政權與立法權關係的說明。釋字 391 號指出，立法院審議預算時，不能移動或增減原預算項目。我想各位聽過蔣經國說過一句話：「醋是醋、醬油是醬油，買醋的錢不能拿來買醬油，買醬油的錢不能拿來買醋。」預算編列要用在什麼項目，就只能用在當初編定的項目，不能透過挪移的方式而調整項目，否則就是用途上的誤用。

​為什麼不能去移動而增減原先預算的項目？從邏輯看，當你移動項目，對原預算項目雖然有所減少，但對原先沒編列如此數額的項目，必然在邏輯上產生了「增加預算」的結果，這就是釋字 391 號的重點。

​另外，釋字 520 號則是關於行政與立法的爭議，案例是立法院通過核四案預算，但行政院卻不想繼續執行動工興建核四。

​釋字 520 號提到，行政院固然可以停止執行該預算，但要回頭取得立法院同意。因為預算通過意味著立法院許可行政院在額度內執行，若決定不執行，應向立法院報告行政院政策的改變。核四當初是行政院想建的，現在行政院自己的政策改變，必須向立法院報告並取得許可才行，這種行政與立法間的協調，才是權力分立、相互制衡下的常態。

​接下來看另一個涉及行政權與立法權之間權力分立的問題。曾經出現極大爭議但目前暫時停止推動的「花東三法」，這當中有個關鍵爭議，就是預算案是以法律案之形式來提出，另外一個典型之案例，就像先前說過的「普發現金」特別條例，當時立法院所提出的特別條例法案只有一個條文，就是「普發一萬元」的法律規定。這作法看起來很聰明，立法院並沒有在行政院編列預算時，動議增加相關的財政支出，故沒直接抵觸憲法第 70 條禁止立法院「增加預算」的規定，立法院採用的是以「特別條例」之立法方式，也就是用法律案方式來提出增加預算支出之議案，將預算案包裝成法律案的方式來提出。

​換言之，這是立法院用法律案之外觀，包裝其增加預算支出的要求，形成了「法律案與預算案」之間，形式雖為法律案，但實質則為預算案的形式與實質分歧。法律案跟預算案這兩者審議之權力，雖然都是立法院的固有職權，但這兩者仍有差別，問題在於當行政部門沒有預算計畫或執行支出之想像時，立法院可否透過法律案，強迫行政部門執行特定的法律內容？這就是本案要討論的。既然行政團隊能提特別預算之特別條例案，立法院認為「我也行啊」，我也可以提出特別條例之法律案，來讓行政機關（夾帶預算爭議而來）執行。

​以花東三法之特別條例案而言，這三個為要發展花東縣市建設之立法，都是以特別條例之方式而來提出。每些都是用「特別條例」之名義，來做成一個類似要求行政權必須支出特定經費的法案。由於所有之法律案所要規範處理事務的背後，定都涉及到相關事務執行時所需要的事務與人事經費等財政支出，故法律案必然具備財政支出的連帶效應。

​從立法權的角度講：我主觀認為這是法律案之提出，沒有強迫你中央行政支出財政資源預算之意，只是法律案通過後本來要執行相關事務，執行事務就是需要用到錢，為執行相關事務必須有配置必要的公務員，就是必須要有相關人事經費。有沒有錢或者預算去執行？那是你行政院的事。你要去挪用歲計賸餘或者去借錢，還是去台灣地底下想辦法挖到黃金、挖出石油，都是你們行政端自己要解決的，我立法院只是負責通過所謂法律案而已。立法院當然會說，沒有逾越立法權力行使的界線。

​但行政權則會在主觀上認為，上述花東三法其實是用「法律案」來包裝其「增加預算」的動議，實際上就是一種「脫法行為」，是「規避憲法」的行為。這就像我們在稅法上常講的「稅捐規避」行為，是在規避稅捐構成要件的行為，只是立法院先前有意提出審議之「花東三法」，不是在規避法律，而是在規避憲法第70條規定的法律案而已。

​為什麼講規避憲法？因為憲法第 70 條明定，立法院不得為增加財政預算支出的規範，這就是憲法層級對於財政事項的明文規定，這是所謂的「財政憲法」。在憲法層級中，規定立法院不得增加行政院所沒有提到的預算動議。既然是憲法層級，立法者在立法時，也不能違反這個憲法誡命。所以說，倘若立法院試圖藉由法律案之特別條例的形式外觀包裝成預算案，試圖繞過憲法第 70 條的規定，是否可以呢？

​首先，應該思考一件事，到底怎麼判斷一個法律案，是在用特別條例包裝為預算案？每個法律案之背後，如前所述，一定會有財政支出的考量。這也是，很多內閣制國家，財政部長就是副首相，像英國和日本這類內閣制國家，財政部長就是副首相，坐在首相也就是閣揆旁邊。在美國這類總統制國家，財政部長也是非常重要的聯邦政府職位，因為所有掌握行政權之施政，都必須要有財政收入與支出等財政的考量，施政倘若沒有財政支援，本質上就只是空頭支票而已。

​講空頭支票，發一千萬給每個國民，這類之選舉口號或者施政措施，不負責任的政黨，都可以隨便就能喊出這種選舉或者動員性口號，但問題是若你政黨講不出來，提出相關法律案之施政的財政來源要從哪裡來，基本上就是政黨在選舉時所開出的空頭支票而已。如果法律案的本質只是在包裝預算，可能就會有抵觸憲法第 70 條的嫌疑。

​法律案通常是指出國家要執行的事務與方向，但「怎麼執行」還是要由行政機關提出預算案來加以決定。例如，若國家要蓋花東高速鐵路，法律案通過本身會有財政考量，但通過後要由行政權提出，預計怎麼達成法律案所規範的內容。這並沒有規定法律案完成立法後，行政是要如何去完成立法規範，究竟是一步到位去完成，或者制定實施計畫，逐步完成，這也是一種行政執行立法規範政策的方式。

​也就是，行政權在法律案通過後，仍然保有如何去執行法律案規範事務執行的空間，決定一步到位，或者step by step如何按部就班去完成，這本是立法權與行政權之間權限劃分的常態。當然，萬一行政權長期不執行立法院通過的法律案，可能會回過頭面臨立法院的問責，或是監察院依據職權調查的介入而提出糾正。

​我舉個例子，美國國會立有臺灣關係法，要讓臺灣保有自衛武器的力量，小布希擔任總統時期曾說，要賣給我們八艘傳統潛艦當作自衛力量，但後續要怎麼執行讓臺灣保有自衛力量的相關法律案呢？行政上可以選擇自己在美國開船廠建造傳統潛艦，或是去向其他有能力造傳統潛艦的國家例如向德國購買來交付給台灣。如何執行，這就是行政權要執行立法權通過的法律案。行政機關在法律案通過後負責執行，但你不能在法律案中放進去，屬於行政權預算編列的條文規範，因為這會涉及到強迫行政編列預算支出的問題。

​花東三法最大之問題就在這，立法院所提出的原住民禁伐補償或普發現金特別條例，也是同樣問題。法律案通過後，背後固然有財政效應與其支出考量，但「如何執行」還是要由行政權透過預算之行政計畫，決定是要一步到位或者逐步去實踐法律案規定的內容。如果你行政權沒有對於法律案提出覆議或者經提出覆議案但被立法院否決覆議者，行政權卻仍表明有意要拖延執行者，立法院可以透過不信任案，來追究行政部門的政治責任，這些都是權力彼此間發揮相互制衡的功能。但立法權在根本上仍不能替代行政權，直接命令行政機關，通過所謂特別條例之法律案，要求行政機關必須要在特定年限內，就執行系爭的法律規範完畢，或者經費要在多少年內，就要給我花完等，屬於預算執行的立法要求。

​如果法律案之法案，直接指定行政機關以「具體金額、具體項目、限期完成」方式通過立法，不管其法律案之名稱包裝得再美，這其實就是憲法第 70 條規定當中的「強迫支出」預算案。這侵害了行政權之執行計畫的形成自由，變成由立法院替代行政院作決策，直接替代了行政權，這就是構成違憲、違反權力分立一個非常重要的理由依據。

​作為公民，我們必須認識到行政權與立法權之間的憲法界限。透過這場政治上之爭議事件的發生，讓我們更清楚認識到：民主活動不是四年投一次選舉票就集體結案；在這個過程中，我們作為公民，時時刻刻都在體驗國家權力分立的基本法理。

​立法權必須在憲法規範內行使其立法權力，首先來看花東三法。花東三法特別條例之提出，可說是非常誇張的立法架構與規範模式，它不僅違背憲法第 70 條規定而強迫行政必須支出，甚至可以立法規範直接替代本來該有之環評程序，跳過行政權去指定「由什麼人來審核」系爭工程的通過。即連原本屬於行政權核心之人事權，都可以透過立法規範而來加以取代，等於是交通部長也不用做了，直接由立法權代替部長作成相關建設決策就好。

​財劃法則是要按照財政工具內容而去區分，判斷是否牴觸憲法第70條，是否存在「規避憲法」的問題。因為財劃法之規範目的，不直接涉及憲法第70條所規定的預算案，該法在本質上是規範中央與地方之間，彼此如何分配財政權、分配稅捐收入（稅捐行政高權與稅捐收益高權）的問題，就此程度或範圍之規範而言，不敢斷言，它因此就存在實質違反憲法第 70 條規定精神之問題。但經由今年底立法院所進行之財劃法的第二次與第三次修法，連中央過往提供給地方自治團體之計畫型補助款，都不能低於所謂的十年平均數，這些都放進去修法後的財劃法規定。統籌分配稅款雖然是在講財政調整，但計畫補助款則本質上是涉及中央之行政權如何執行的範疇，連中央給地方計畫補助款的金額都不能低於所謂過去十年的平均數，有無因此而涉及立法權強制行政權，針對財政事項強制其支出（提供計畫補助款給地方），我想，這有爭議與思考討論的空間。

​在某種程度上，我個人認為這確實是立法強迫行政所為之支出。蓋修正案中有提到，中央提供之計畫補助款不得低於過去給地方的十年平均數，且若要停止還要經過地方同意。這等於是在強迫中央，無論誘引地方之行政計畫，是否繼續執行或者計畫早已經結束，中央仍必須維持給地方先前曾經承諾要給的財政支出。中央當初是透過行政權之財政補助而引導地方政策，但現在中央財源自己已不如以往，統籌分配稅款之部分，在去年的修法就已經變動調整過，現在連給地方之一般補助款與各別的計畫補助款，也都不能少，這就有強迫支出的嫌疑。

​換言之，我們在去年2024年財劃法已經修法過一次，在今年2025年內財劃法又作了共兩次的修法。今年2025年底之第一次修法是把一般補助款變成「各別」一般性補助款不能少，解決了去年在修法後，中央給地方之一般性補助款，究竟是指地方全體之總額不變，還是地方各別金額不變的爭議。到了今年底之第二次修法時則是更進一步強化，中央連給地方之計畫補助款，也不能少於過去十年平均數，而且中央也不能任意停止，若要停止還須經過地方同意。我認為，這確實是強迫了中央之行政權，在執行相關計畫政策時進行必要的財政支出。

​如果回到剛剛賴律師所提到，要遵守財劃法之強迫支出，則勢必要擴大舉債，但我們公共債務法還沒有修法之前，這次三修過後之財劃法，已經使得中央財政大幅度失血，其中除了中央給地方之統籌分配稅款放大以外，給各地方之一般補助款也不能低於過去一年所編列的補助款數，就連計畫補助款也不能低於過去十年的平均數。這三個款之款項若都不能低的話，為滿足中央行政執行之需要，我國勢必要對外舉債。因為我們國家沒有剛好挖到黃金或黑金。在這些年，基本假設我國之財政收入不變的情況底下，如果要大幅的將本屬於中央之財源下放給地方，中央則還是維持原先所必須執行相關事權之事務所需要的業務項目不變，則中央勢必需要對外舉債，而必須要跨過公共債務法所規定15%的上限，相反的，如果你不舉債，那中央就是做不到依照財劃法要下放給地方的財源。因為財劃法經過三次修法，已經將統籌分配稅款、一般補助款與特別補助款等，通通都用規範給訂死了，換句話說，家產雖然已經重新分配，但過去因家產給不夠，所以還多給的生活補助，卻還是要求如以往一樣，補助一概都不能少，就連本來是要作政策引誘的計畫補助款，不管地方你自己有沒有按照計畫自己做到，中央只要是過去十年內曾經承諾要給過的補助款，一毛也還是不能少。

​最後，我們要來談財政憲法最常講的一件基本原則：事權與財權之間的關聯性原則，也就是，財權不是單獨的高權，它必須配合「事權」而來劃分。亦即，財與事是連在一起的，任何一級之公法團體都不能只講，「我只要錢但不要辦事」。

​財政之所以被稱為「庶政之母」，是因為財權支應了事務高權與人事高權所需要的財政支出。在德國基本法第十章規定財政事項，因此被稱為「財政憲法」，保障德國聯邦制下之各邦享有一定的稅收分配權，這就是財政憲法的財權配合事權分配原則精神。

​為了讓事務高權在聯邦與各邦間適切分配，德國以第十章之財政高權來對應第七章的事務高權權限劃分。我上次在經民連這裡之演講，所提到的「財權對應事務高權」劃分原則，就是任務(Aufgabe)、支出(Ausgabe)與收入(Einnahme)的相互對應關係。財政就是財政之收與支的問題，亦即，財政收入應該對應財政支出，而財政支出則對應事務需求的支出。也就是，中央與地方各自要做什麼事情，財政高權就應該對應那個事務高權之劃分而作財政資源的分配。

​但這次修法到目前為止，各界似乎都只是在談怎麼劃分錢之問題而不談事權的劃分問題，難免讓人想到肉桶政治的分贓與利益分錢。若不談事權下放，則意思就會變成是我地方「只是想要拿錢、卻不辦事」的權錢分離。其實，若只是談錢下放，卻不談事權的重新劃分與事權業務的下放，那要花錢還不簡單？例如，跟老婆預計要去二次蜜月旅行，講若自己本來預算不夠，只能去淡水八里；但今年突然錢下放就變多了，同樣是要去蜜月旅行，改去印尼峇里島，或甚至錢更多，改飛去法國巴黎，也都可以叫做度蜜月旅行。同樣的度蜜月（事權），沒錢只在淡水八里玩玩，有錢就去法國巴黎，財權若不跟隨事權劃分或業務移轉，憑白無故增加的財權下放，事權與業務項目卻未隨同移轉者，只是要把錢花掉而已，那還不簡單，去哪裡都是叫度蜜月旅行啊。

​大量之財權下放以後，未來地方自治團體會怎麼用錢，我個人認為將會是非常大的而且也會涉及財政紀律的問題。在中央，至少還有立法院之質詢與監督，此外，還有眾多各家媒體報導，跟公民團體的嚴密監督，但若談到地方政治，除了臺北市作為首都以外，各方之監督力道就會少很多，甚至連媒體或公民要獲悉相關資訊的管道也是稀薄很多，對部分地方自治團體而言，想要換黨或換人執政，也並不是一件容易的事情。各位知道，台灣有些偏遠之地方議會監督是怎麼回事，我不好意思講太明白，連媒體報導也都沒有。這根本不只是舉債或借錢花用的問題，而是地方大放煙火大灑幣政策，無目的使用寶貴財源，或用肉桶政治方式去編列預算花錢的問題，可以想想看若原本地方預算只有100 億，現在則是憑空突然多出可以花1000 億，要怎麼花錢又沒人管太多，我想很快就會玩出回饋特定選民、以鞏固自己或同黨特定執政地位的新花樣了。

​若要談「加強地方建設」誰不會？有些地方，我知道拿不到選票，就乾脆不管，但若能拿到選票，則拼命花錢蓋大建設、辦大項目的一次性「有政績」活動。而這種亂花錢之行為，並不是《財政紀律法》所能規範者，這是因為該法只是規範各級公法團體，不能隨意多舉債或者向銀行借錢，像以前的苗栗，在某位縣長執政下，透過土地重劃方式，來提昇縣境土地之帳面價值，再去想辦法舉債辦出大建設，但是多借錢就可能會違反財政紀律法，只是本法沒辦法規範地方「浪費錢」之行為，沒辦法規範地方行政權，怎麼用依據財劃法規定所給地方的自治財源，不能制止地方浪費錢。這讓有限之財政寶貴資源，可能被地方使用在一些欠缺永續經營意義之資本門的建構，或者將經費使用在一次性而無重建可能項目的支出而已。

​財政資源其實是很寶貴的資源，上到中央層級，大多數公民多會關心中央政治發展，而作為首都圈之臺北市民，如果是台北市政相關新聞，也許會關心地方施政與財政資源使用政策。但是，若發生在南投、苗栗、屏東、澎湖或花蓮的事，你作為其他縣市之住民，你會想要關心嗎？就算你是各該縣的住民好了，你會有資訊管道可以得到，地方行政怎麼編列預算，地方議會又怎麼監督行政資訊呢？這些寶貴資源之金錢，是貨真價實的從中央下放到地方，以自治財源方式就這樣撥款下去了。如果這些寶貴財政資源，能夠用來大幅提昇各地方公共服務品質，那這些財政資源還可以被有效運用，尚有其意義與真正價值，但若只是拿來讓地方可以多放幾次節日煙火，或者作肉桶政治性的分贓行動，我個人認為，這真的是非常浪費國家有限財政資源的稅收。

​在中央與地方事務分權事項，還要注意有些事務，例如國防與外交，只有中央才能作，而這些事情在近年來，在在都需要大量財政經費去加以支應，地方自治團體根本無法從事此等事務。這幾年，誠如賴律師報告所提到的，臺灣是真的透過 AI 才賺到了超額儲蓄與這些寶貴稅收之資產，用來改善臺灣的國防與外交環境，實在是比無意義去浪費寶貴財政資源更重要的事情。我們根本不知道，這樣的AI榮景還能讓臺灣可以超額儲蓄或者賺取財富持續多久，沒人敢說台灣能夠一直站在AI趨勢之風口浪尖上，擁有這麼多錢，帶來如此豐富的財政稅收。但如果這幾年，財權下放就一次性把臺灣幾代人辛苦工作、好不容易累積下來的寶貴財源，就這樣花光，卻無法用在改善臺灣整體之國際安全與改善外交環境上，真的是很可惜的事情——當然，若真有必要，我還是願意在財劃法與公債法之間，讓中央利用借債方式獲取必要財源，多保護國家，讓自己與下一代可以生活更為安全一點。

​但我必須說，借債是拿後代子孫的錢，讓我們這一代先用掉。明明後代子孫也有他們需要用錢的地方，我們這一代卻是借錢，去預支下一代本來可以自己用的稅收。每一代面對的問題與困難，都有其世代該有的責任。所以對於「借債」這件事，我還是要提醒必須極為謹慎。

​我對借債比較謹慎，並非個性保守，而是認為這是拿未來子孫的錢——因為他們還沒出生、來不及投票反對，我們就趕快把稅收的錢花掉。我相信在財政收支平衡下，應審慎使用人民辛苦繳納的稅金，用在該用的地方。這應是國家每個公民都要關注的問題，而不只是立委或行政團隊的責任。我就報告到這裡，謝謝。

（轉載自：台灣經濟民主連合 2025/1/4 臉書貼文）